8 јануари 2024, Скопје – На почетокот на новата година сметководителите почнуваат со составување на финансиските извештаи, во кои ќе бидат прикажани резултатите на компаниите, а статистичарите ги подготвуваат годишните национални сметки. Во демократски амбиент, носителите на јавните функции прават осврт на постигнатото, негувајќи ги принципите на транспарентност и отчетност. Оваа демократска и цивилизациска придобивка, бездруго, отвора можност за критики, но овозможува и подобрување на идните перформанси. Тоа е општо правило и во животот – не случајно и во различните култури во нашата цивилизација низ историјата постојат празничните периоди кога после интензивни и бурни времиња во текот на годината, во вид на консензус се прави една општа пауза за одмор и рефлексија на тоа што сме поминале и што сме научиле, сѐ со цел подобро да ја проектираме иднината. Во тој поглед и оваа колумна во овие празнични периоди ја искористив за рефлексија на тоа што ни се случуваше во годините кога ни се случија повеќе кризи од глобални размери предизвикани од пандемијата и геостратешките турбуленции на глобално ниво, но и војната на европскиот континент со сериозни безбедносни, енергетски и економски ризици и последици. Сведоци сме дека и во поблиската историја имаше многу случувања без преседан за што има многу да се каже, но и да се научи. И покрај желбата да пренесам што сѐ сме поминале и направиле во овие години на кризи, особено во делот на јавните финансии, со оглед на ограничениот простор во оваа колумна и со почит кон времето на читателите, решив да пишувам само за она што сметам дека ќе биде корисно како искуство, но во исто време и можност за критика и дебата како подобро да се справиме со слични предизвици во иднина.
СМАРТ финансии
За СМАРТ финансии, или паметен систем на управување со јавните финансии, се залагам од првиот ден кога ја преземав функцијата министер за финансии. Овој систем се базира на јасна стратегија, одржливост, одговорност, реформи и транспарентност (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform-oriented, T-transparent). Кога се спроведува еден обемен реформски процес со кој се поставува нов систем како фундамент на јавниот сектор, економијата и општеството, добро е во текот на процесот да се навратиме, да видиме од каде сме тргнале, што сме постигнале и дали сме на вистинската патека за остварување на целите. Впрочем, контролата е суштински дел од процесот на раководење.
Во изминатите три години беа спроведени повеќе системски реформи во јавните финансии, односно беше поставен скелетот за стратегиско, одговорно, одржливо, ефикасно, отчетно и транспарентно управување со јавните финансии. На ова се надоврзуваат реформите за забрзување на растот и јакнење на конкурентноста и отпорноста на домашната економија. За релативно кус период поставена е нова среднорочна рамка за буџетирање, утврдени се правилата за прудентно фискално управување, мерки за оптимално распоредување на ресурсите во функција на одржливост, како и механизми за унапредување на реализацијата на Буџетот. Поставени се системски законски решенија за праведно утврдување на минималната плата и усогласување на платите во јавниот сектор, како и усогласување на пензиите соодветно на растот на просечната плата и трошоците за живот. Утврдена е стратегиската рамка за даночната политика за поправедно, поефикасно и поефективно оданочување, што е во функција на фискалната одржливост. Утврдени се стратегија, план и мерки за намалување на сивата економија. Донесени се реформи за унапредување на процесот на фискалната децентрализација, придружени со поголема отчетност и поттикнување на доброто управување. Воведени се и нови финансиски инструменти за диверзификација на должничкото портфолио и мобилизирање на капиталот во земјава, во функција на растот и развојот. Утврдени се механизми за поттикнување на зеленото финансирање за справување со климатските промени. Се спроведуваат повеќе проекти во насока на подобрување на јавните услуги преку дигитализација на процесите.
Во време додека се реализираше овој крупен реформски процес во јавните финансии, глобалната и домашната економија поминаа низ неколку кризи, коишто се надоврзуваа една на друга, па дури и се преклопуваа. Министерството за финансии имаше активна улога во справувањето со кризите преку непречено финансирање на сите функции на државата, со учество во конципирањето и спроведувањето на антикризните мерки, како и во спроведувањето на политиките за одржување на макроекономската стабилност. Реформската агенда, рака под рака со најголемите турбуленции што се случиле во глобалната економија во изминатиот половина век, се огромен предизвик за која било институција, не само кај нас, туку воопшто во меѓународни рамки.
Ќе се обидам накусо да го објаснам контекстот во кој се случуваше најголемиот реформски процес во јавните финансии во изминатите две децении.
Глобален и домашен економски контекст
Во првото тримесечје од 2020 година започна најголемата криза со која глобалната економија се соочилa во изминатите сто години, односно кризата предизвикана од пандемијата на ковид-19 криза или „Големото затворање“. Во текот на 2020 година кризата ги зафати сите економии во светот што доведе до остар пад на цената на нафтата и колапс на повеќе индустриски гранки, кои се најдоа директно изложени на здравствените мерки, како на пример, најголем дел од услужната индустрија. Целосното запирање на економската активност во одделни гранки доведе до брз раст на невработеноста, а влијаеше и на потрoшувачката, резултирајќи со глобален економски резултат во 2020 година од -2,8% БДП.
Како резултат на пандемијата во 2020 година, нашата економија забележа намалување на БДП за 4,7%, што е еднакво на просекот во регионот на Југоисточна Европа, поточно на економиите кои ни се географски, институционално, културно и структурно блиски. Сепак, доколку изостанеше силниот фискален одговор во вид на шест пакети антикризни мерки (од вкупно девет донесени пакети антикризни мерки), процените на меѓународните институции велат дека падот ќе беше скоро двојно повисок. Владината реакција придонесе за зачувување на работните места, ликвидноста на компаниите, социјалната сигурност и макроекономската стабилност.
Следната година, со спроведување на процесот на имунизација и отворање на економијата, глобалната економска активност забележа солидно закрепнување. Во 2021 година, нашата економија забележа раст од 4,5%. Владата продолжи со финансиска поддршка за граѓаните и компаниите, со цел задржување на социјалната и економската стабилност и заздравување на економијата.
Сепак, патот на економското заздравување беше исполнет со препреки, кои главно потекнуваа од нарушувањето на пазарниот еквилибриум поради остриот пад на страната на понудата и побарувачката на ниво на глобалната и националната економија. Како резултат на пореметувањето на пазарните односи предизвикани од корона-кризата, кон крајот на 2021 година настапи енергетската криза. Воведениот карантин во текот на претходната година и ограничувањата за патување, имаа значително влијание врз намалувањето на побарувачката на горивата, како и на нивните цени, кои паднаа на најниско ниво во последните неколку децении. Но, по отстранувањето на ограничувањата побарувачката за енергија се врати, а додека употребата се зголемуваше, испораките продолжија да заостануваат, што имаше влијание врз цените. Сумарно, енергетската криза беше резултат на глобалниот недостиг на енергија, што се преточи во висок раст на цените. На почетокот на 2022 година, со почетокот на војната помеѓу Русија и Украина, состојбата со понудата на енергентите дополително се влоши. Имајќи предвид дека цените на енергентите се инпут во речиси секој производ, нивниот раст влијаеше врз растот на инфлацијата. Кон ценовната криза придонесе и растот на цените на храната, како резултат на војната во Украина, којашто е еден од најголемите извозници на житни култури во светот.
Реакцијата на нашата Влада преку антикризни мерки продолжи во текот на целиот овој период. Мерките опфаќаа субвенционирање на цената на електричната енергија и ублажување на последиците од високите цени на храната, замрзнување на цените на основните производи, зголемување на минималната плата, пензиите, платите во јавниот сектор и еднократни финансиски додатоци кон најранливите категории граѓани.
Заздравувањето на економијата продолжи и во 2022 и 2023 година, иако не со посакуваните стапки на економски раст, што во најголема мера се должи на надворешното окружување, на кое сме подложни и ние, како мала и отворена економија (со трговска изложеност од 140% од БДП).
Борбата со кризите го чинеше Буџетот 2,7 милијарди евра
Во неколку наврати во досегашниот период беше презентирано како одговоривме на кризите со повеќе мерки и политики, како и со посебни пакети антикризни мерки, кои го чинеа Буџетот околу 2,7 милијарди евра преточени во девет пакети. Тие содржеа различни мерки, во зависност од екстерните шокови и граѓаните и фирмите на кои им беше потребна поддршка. Сетот мерки за одговор на пандемијата изнесуваше околу 1,2 милијарди евра, чија главна цел беше заштитат животите и здравјето на граѓаните, зачувување на работните места и одржување на економијата во живот. Втората група мерки, односно сетот мерки како одговор на енергетската и потоа на ценовната криза, го чинеше Буџетот околу 760 милиони евра кои беа насочени главно за апсорбирање на ударот на кризата врз социјално ранливите категории граѓани и на стопанството. Последниот пакет-мерки достигна 662 милиона евра, а овие средства се насочени како одговор на продолжениот ефект на ценовната криза. Во овој пакет спаѓаат мерките за заштита на стандардот на граѓаните, помош за најранливите категории граѓани, но и поддршка на стопанството со поволни кредити во услови на високи каматни стапки, што е клучно за ликвидноста, како и поддршка за инвестициите во стопанството за одржлив раст, зелена транзиција и дигитална трансформација. Кризите беа повеќекратни и испреплетени со различни импликации во повеќе области, непредвидливи, додека фискалниот простор се стеснуваше. Оттаму стратегијата за дизајнирање на антикризните мерки премина од општи и брзи интервенции кон селективни, потаргетирани и попретпазливи интервенции за да не се нарушат пазарните принципи и да се зачува фискален простор за да се одговори на непредвидливите кризни состојби во иднина, но во исто време да се поддржат инвестициите и структурните реформи за постигнување одржлив и забрзан економски раст на среден и долг рок.
Стратешки пристап кон фискална консолидација
Но, да се вратам на главната тема, а тоа се спроведените реформи во јавните финансии и нивните ефекти. Кризите донесоа повеќе предизвици во економијата, од кои дел бараа поскоро спроведување на реформскиот процес. Како последица на пандемијата и агресивниот одговор за одржување на економската активност и работните места, кај најголем дел од економиите во развој дојде до продлабочување на јавниот долг. Со почетокот на енергетската криза и инфлацијата, трката на владите се претвори во маратон, додека фискалниот простор за реакција стануваше сѐ потесен.
Преку конзистентен план за фискална консолидација вграден во фискалните стратегии, стратегии за управување со јавниот долг и План за фискална одржливост (со конкретни мерки на приходната и расходната страна), успеавме да ја задржиме стабилноста во текот на целиот период на кризата, а притоа постепено да ги намалуваме фискалниот дефицит и јавниот долг. Имено, од 2021 година јавниот и државниот долг се во постојано опаѓање, за да се сведат на 55,3% (според последните податоци за третиот квартал од 2023 година) , односно 47,8% од БДП, што е за 4,4 поточно 3 процентни поени помалку во споредба со пандемиската година. Истовремено, буџетскиот дефицит е намален од 8% во 2020 година на 4,6% во 2023 година.
Заложбата за понатамошна фискална консолидација продолжува и со Буџетот за 2024 година. За годинава буџетскиот дефицит е проектиран на 3,4% од БДП, односно за речиси една третина помал во однос на минатата година. Мора да се нагласи дека половина од дефицитот оди за плаќање на каматите за долгот акумулиран од минатото. Согласно среднорочните проекции опфатени во Фискалната стратегија до 2028 година, буџетскиот дефицит во 2025 и 2026 година треба да се сведе на 3% од БДП или во согласност со Мастришките критериуми, додека во 2027 и 2028 година треба да падне и под 3%, односно на 2,8% и 2,5% од БДП, респективно.
Би сакал да нагласам дека спроведувањето на фискалната консолидација не е насочено само кон рационализација на расходната страна на Буџетот, туку и кон подобрување на наплатата на приходната страна. Тука ќе ја споменам даночната реформа за проширување на даночната основа со која се подобри наплатата на приходите без притоа да се зголеми кој било данок. Во насока на подобрување на приходната страна на Буџетот е и борбата за сузбивање на сивата економија, којашто се одвива стратешки и плански, системски, преку низа мерки, кои вклучуваат дигитализација на процесите, како и јакнење на даночниот морал.
Намалување на каматните трошоци и покрај заострувањето на финансиските пазари
Една од клучните реформи спроведени во јавните финансии во насока на фискалната одржливост е воведувањето фискални правила и Фискален совет кој ќе го надгледува нивното спроведување. Со носењето на реформскиот Закон за буџети во 2022 година, утврдени се нумерички правила за висината на јавниот долг и буџетскиот дефицит согласно Мастришките критериуми. Инаку, Парламентот ги избра членовите на независното тело коешто го надгледува спроведувањето на фискалните правила, односно Фискалниот совет, и тој е целосно оперативен во моментов.
Фискалниот совет во своето мислење за Буџетот за 2024 година даде многу значајна опсервација, што претставува уште еден показател за ефектите од управувањето со јавниот долг. Имено, тие посочуваат дека „сите анализи поврзани со цената на финансирање на тековните дефицити и исплата на втасаните долгови и камата, покажуваат дека во последните 2-3 години е забележано подобрување, и покрај влошените состојби и кризните прилики на пазарите на капитал, што е охрабрувачки индикатор за прудентна фискална политика и одговорно управување со јавните финансии“. Со одговорно управување се намалува каматниот трошок што го плаќа државата. Тоа е всушност нашата стратегија за одржливост на долгот – сѐ повеќе да се намалува јазот помеѓу приходите и расходите во Буџетот којшто треба да се финансира, а истовремено да се оптимизира цената на задолжувањето и рочноста. Тука значаен придонес имаат историски најниската каматна стапка на еврообврзницата издадена во 2021 година којашто изнесува 1,65%, потоа портфолиото на буџетска поддршка со програмите склучени со меѓународните финансиски институции, како што се Меѓународниот монетарен фонд, Светската банка, Германската банка за развој, ОПЕК, Банката на Советот на Европа и Макрофинансиската рамка од Европската Унија, како и финансирањето на инфраструктурните проекти со поволни заеми од ЕБРД, ЕИБ, Светска банка и други институции. Сличен пристап се користеше и за обезбедување поволни заеми за стопанството од горенаведените меѓународни финансиски институции преку нашата Развојна банка.
Промена на буџетската структура: одржливост и развој
Третиот аспект за фискална одржливост е за што се трошат парите. Од исклучително значење за развојот е јакнењето на инвестициската компонента на Буџетот, односно промената на неговата структура. Имено, последните два буџета се скроени според златното правило во јавните финансии – задолжувањето да биде само за инвестиции,што потоа ќе донесе додадена вредност во економијата. Значително е зголемена сумата за капитални инвестиции, односно таа е двојно зголема во однос на изминатиот тригодишен период. Минатата година капиталните расходи ја надминаа сумата на буџетскиот дефицит, додека нивната реализација изнесуваше 707 милиони евра, што всушност претставува историски највисока реализација, и како номинален износ и како релативен износ. Реализацијата во однос на планот е 97%. За споредба, низ годините реализацијата на капиталните расходи се движела околу 70% (на пример, во 2005 година 69%, а во 2016 година 76%). Во однос на 2022 година, капитални расходи се повисоки за 52% и достигнуваат ниво од 4,9% од БДП за разлика од претходниот просек којшто изнесуваше 3% од БДП.
Подобрувањето на реализацијата на капиталните инвестиции како развоен дел од Буџетот се должи на повеќето механизми што ги воведовме изминатите три години. Еден од тие механизми е „казнувањето и наградувањето“ на институциите, согласно успешноста во реализацијата на капиталните расходи, попознат како КАПЕФ. Со овој механизам се премости еден значаен проблем кој со години постоеше во буџетирањето, односно капитални расходи „само на хартија“. Овој проблем дополнително се решава и преку среднорочното буџетирање воведено со усвојувањето на новиот Закон за буџети. Со овој закон се зајакнува процесот на планирање според индикаторите за успешност, што е особено важно за крупните капитални проекти, кај кои реализацијата се одвива повеќе фискални години. Зајакнувањето на реализацијата на капиталните расходи се должи и на воведувањето единици за планирање и контрола на јавните инвестиции, односно Единицата за оценување на јавните инвестиции (ПИМА) и Комитетот на ниво на Влада, којшто ќе биде задолжен за утврдување на приоритетните проекти.
Над милијарда евра буџетска поддршка за компаниите
Кога зборуваме за структурата на Буџетот, а во контекст на развојната компонента, би сакал да нагласам дека значајна поддршка за приватниот сектор и приватните инвестиции се дава и преку директна буџетска поддршка, која изнесува 550 милиони евра за изминатиот тригодишен период. Тука спаѓаат мерките и активностите на Развојната банка, Фондот за иновации, Дирекцијата за ТИРЗ, како и поддршката според Законот за финансиска поддршка на инвестиции. Со овие средства, во изминатите три години беа поддржани 11.491 компанија со 119.000 вработени. Со тоа беа поттикнати инвестиции во износ од 2,1 милијарда евра од страна на стопанството во нашата економија. Кога на ова ќе се додадат и средствата предвидени со Буџетот за 2024 година и последниот пакет антикризни мерки, поддршката за компаниите од буџетски средства и поволни заеми надминува една милијарда евра. Ќе истакнам и дека со издавање нови финансиски инструменти на пазарот на капитал се мобилизираат дополнителни средства во различни фондови (Фонд за зелени инвестиции и сл.) кои ќе бидат наменети за поддршка на инвестициската активност на приватниот сектор. Исто така, континуирана поддршка за приватниот сектор имаше и преку други владини програми и активни мерки на пазарот на работна сила преку Агенцијата за вработување.
Одржливи системи за плати и пензии
Во насока на одржливост на јавните финансии, во изминатите три години беа направени многу важни системски реформи за утврдување на минималната плата, како и за усогласување на пензиите и платите во јавниот сектор. Овие системи се поставени на здрави основи за да обезбедат одржливост, а воедно и праведност и заштита на стандардот на граѓаните. Како резултат на поставување на системите минималната плата и пензиите континуирано се зголемуваат, исто како и платите во јавниот сектор кои се покачија повеќепати. Клучно е во иднина да се поддржат структурни реформи кои ќе придонесат за зголемување на продуктивноста, а со тоа и на конкурентноста на нашата економија со цел овие политики за подобрување на стандардот на граѓаните да бидат одржливи на среден и на долг рок.
Унапредување на фискалната децентрализација
Една од позначајните реформи, којашто ја оставив како заокружување на ова излагање е унапредувањето на фискалната децентрализација, која има значајна функција во економскиот развој. Реформата се состои од три столба – подобрување на фискалниот капацитет и зголемување на приходите на општините, зголемување на фискалната дисциплина и на транспарентноста и отчетноста во нивната работа. Во рамки на реформата е зголемување на средствата што им се распределуваат на општините од наплатените давачки во Централниот буџет, но и зголемување на сопствените приходи на општините, како и формирање фондови кои го поддржуваат добриот перформанс, односно Фонд за перформанси и Фонд за воедначување. Општините кои покажуваат позитивни резултати и имаат повисока реализација на сопствените приходи ќе добијат средства од Фондот за перформанси, а од Фондот за воедначување ќе се обезбедат средства за општините со пониски приходи, кои покажуваат фискален напор и добри резултати во прибирањето на сопствените приходи.
Со Буџетот за годинава и со буџетите за претходните две години, по основ на планирано зголемување на процентот на приходите од ДДВ за општините, сумата е зголемена од 4,5% на 6% од сумата на наплатениот ДДВ во претходната година. Истиот пристап за зголемување на приходите за општините се примени и за данокот на личен доход каде што уделот што оди за општините се зголеми од 3% на 6% во последните три години. Тука се и структурните обврзници за општините, со кои се олеснува управувањето со ликвидноста и општинските долгови.
За да ги опфатам пошироко сите реформи во јавните финансии спроведени во текот на изминатите три години, ќе ми треба многу повеќе простор. Но, целта на оваа колумна и не беше сумирање на сѐ што е направено, туку разгледување на тековните ефекти од реформи кои требаат да дадат долгорочен придонес кон економскиот развој и фискалната одржливост.
Ниту 2024 година не навестува „мирна пловидба“
Живееме во многу непредвидливи времиња за глобалната економија, која, како што е констатирано во извештајот на Обединетите нации „Светска економска состојба и перспективи за 2024 година“, „под превезот на ранливата отпорност, таа се соочува со ризици и ранливости“. Во извештајот се предупредува на ризиците од подолготрајните заострени кредитни услови, слабите инвестиции и геофрагментацијата наспроти глобализацијата, поради што глобалната трговија ја губи улогата на придвижувач на економската активност. Кај голем дел од земјите фискалниот простор е доста стеснет, што ги прави ранливи на евентуални потреси. Економистите ги лоцираат ризиците во продолжувањето на војната во Украина и конфликтот на Блискиот Исток, кризата која потекна од пазарот на недвижности во Кина, германската индустрија, претпазливоста на централните банки, иновациите во артифициелната интелигенција, нуклеарната енергија, како и во други предизвици, вклучително изборите во повеќе земји меѓу кои и изборите во ЕУ и САД. Сето ова ни кажува дека ниту во 2024 година на глобален план не можеме да очекуваме „мирна пловидба“. Дополнително, кај нас во мај ќе се одржат парламентарни и претседателски избори, кои, секако, ќе имаат свое влијание врз динамиката на економските активности.
Постојано ги споменуваме стапките на економски раст од 5% со цел нашата економија побрзо да ја постигне конвергенцијата кон европската економија и граѓаните да ги почувствуваат придобивките од тој раст. Тие стапки не се недостижни, напротив, сметам дека доколку глобалниот контекст беше поинаков и доколку не се соочевме со кризи без преседан, какви што се гледаат можеби еднаш во едно столетие, многу веројатно ќе беше дека тие стапки ќе беа испорачани. Во оваа колумна ги дадов основите, а во следната ќе се надоврзам на градењето економија која испорачува забрзан, инклузивен и одржлив развој, кој ни е потребен за обезбедување попросперитетен живот за граѓаните. Евалуација, добра стратегија, солиден план, инклузивен пристап, детално конструирани мерки и реализација – тоа е патеката кон економскиот развој.
Оваа вест е достапна и на:
