Во услови кога буџетски средства на една општина се ограничени, задолжувањето во форма на кредит од деловна банка или во форма на хартија од вредност (општинска обврзница) може да претставува значаен финансиски инструмент за реализација на капитални и инфраструктурни проекти кои можат значително да придонесат за подобрување на јавните услуги и за унапредување на квалитетот на живеење и работење во таа општина.

Но, секоја одлука за задолжување носи со себе одговорност, ризици и потреба од внимателно планирање. Имено, задолжувањето на општините не е само бројка во буџетот – тоа е одлука која може директно да влијае на идната финансиската состојба на општината, што последователно се одразува и на секојдневниот живот на граѓаните кои живеат, како и на деловните субјекти кои вршат економска активност на територијата на таа општина. Оттука треба секогаш да се има предвид дека прекумерен долг на општината може да ја загрози нејзината финансиска стабилност и да создаде товар за идните генерации.

Зошто општините се задолжуваат?

Општините често имаат потреба да финансираат проекти кои ги надминуваат можностите на нивниот редовен буџет. Од таа причина, задолжувањето се користи како инструмент за финансирање на реализацијата на капитални проекти, и тоа:

Изградба на инфраструктурни проекти, како што се: патишта, водоводни и канализациски мрежи, други јавни објекти;
Подобрување на квалитетот на јавните услуги во образованието, здравството, социјалната заштита, културата, и
Развој на локалната економија преку инвестиции кои поттикнуваат вработување и економска активност.

Општинскиот долг како дел од јавниот долг

Кога општината се задолжува, таа не дејствува изолирано. Нејзиниот долг е дел од пошироката слика на јавниот долг на државата. Тоа значи дека секое општинско задолжување има импликации не само за локалниот буџет, туку и за вкупната фискална позиција на земјата.

Задолжувањето на општините може да се реализира со или без државна гаранција, но во ниту еден случај не претставува дискрециона одлука, туку процес јасно уреден со Законот за јавен долг и Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа и релевантните подзаконски акти кои дополнително ја детализираат постапката, критериумите и финансиските показатели што општините мора да ги исполнат пред да пристапат кон задолжување.

Постапката за задолжување вообичаено започнува со поднесување Барање до Министерството за финансии за добивање согласност. Барањето е придружено со релевантна документација, која најчесто вклучува одлука за задолжување донесена од Советот на општината, податоци за финансискиот капацитет и тековните приходи и расходи, опис на проектот што се финансира и предлог план за отплата на заемот. Врз основа на доставените информации, Министерството за финансии врши анализа на финансиската состојба на општината и нејзиниот капацитет за редовно сервисирање на обврските, по што издава согласност за задолжување доколку се исполнети законските услови.

По добивањето на согласноста, општината пристапува кон избор на кредитор и финализирање на договорот за задолжување, кој повторно се доставува до Министерството за финансии. Во случај на задолжување кај домашен кредитор, со или без државна гаранција, Министерството за финансии изготвува соодветна одлука – за задолжување или за издавање државна гаранција – која се доставува до Владата за усвојување. По донесувањето на одлуката од страна на Владата, се пристапува кон потпишување на договорите и реализација на задолжувањето.

Постапката за задолжување кај странски кредитор во суштина е идентична, со таа разлика што одобрувањето на задолжувањето, односно издавањето државна гаранција, го врши Собранието преку донесување посебен закон. По неговото усвојување, следи потпишување на релевантните договори.

Покрај утврдената постапка, законската рамка предвидува и дополнителни ограничувања со цел заштита на фискалната дисциплина. Така, согласно Законот за јавен долг, општините што имаат ненамирени обврски кон државата по основ на претходни заеми, државни гаранции или позајмици од Централниот буџет не можат да добијат согласност за ново задолжување сè додека тие обврски не бидат целосно регулирани. Исто така, Министерството за финансии нема да даде согласност за задолжување на општините кои во последните дванаесет месеци имале задоцнување во сервисирањето на обврските кон државата.

Дополнително, законската рамка забранува започнување постапка за задолжување од денот на донесувањето на одлуката за распишување локални избори до завршувањето на изборот на градоначалник и членовите на советот. Издадената согласност за задолжување, пак, има важност исклучиво за календарската година во која е издадена.

На овој начин, законската и подзаконската рамка воспоставуваат јасен систем на правила и контроли, со цел задолжувањето да биде финансиски одржливо и усогласено со пошироките цели на фискалната стабилност.

Задолжување со или без државна гаранција

Кога општината се задолжува кај деловна банка со обезбедување во форма на државна гаранција, државата гарантира за редовно и навремено сервисирање на обврските што произлегуваат од задолжувањето и презема обврска да ги плати обврските доколку општината не е во можност навремено да ги исполни.

Во овие случаи, кредиторите имаат поголема доверба и се охрабрени да ѝ понудат на општината поповолни услови за задолжување, пред сè преку пониски каматни стапки, како и пристап до поголем износ на финансиски средства.

Од друга страна, задолжувањето на општината без државна гаранција значи дека општината во целост ја презема одговорноста за отплата на обврските што произлегуваат од задолжувањето. Овој пристап ѝ обезбедува одредена автономија, односно можност самостојно да одлучува за изборот на проекти, кредиторот од кој ќе ги позајми средствата, како и за условите на задолжувањето. Истовремено, на општината ѝ овозможува и одреден степен на флексибилност преку прилагодување на условите според локалните потреби.

Сепак, самостојното задолжување без државна гаранција носи повисок кредитен ризик за кредиторите, кој тие го компензираат преку повисоки каматни стапки. Воедно, задолжувањето претставува целосна финансиска одговорност на општината, при што сите евентуални финансиски потешкотии директно ја погодуваат. Оттука, неопходно се наметнува потребата општината да располага со силни институционални капацитети за финансиско управување и ефикасна реализација на проектите.

Заклучок

Задолжувањето претставува стратешка одлука што бара јасна визија, институционален капацитет и високо ниво на одговорност. Доколку е насочено кон добро планирани инвестиции што создаваат долгорочна јавна вредност, задолжувањето може да биде моќен инструмент за локален развој. Истовремено, преземањето обврски што ги надминуваат финансиските капацитети на општината, како и финансирањето проекти без јасна оправданост, може да резултира со долгорочни фискални ризици и да го ограничи идниот развоен простор на општината.

Законските лимити и утврдените процедури за задолжување не треба да се гледаат како административна пречка, туку како заштитен механизам што обезбедува финансиска стабилност и функционалност на општините, дури и во услови на економска неизвесност. Државната гаранција може да обезбеди поголема сигурност и поповолни услови, додека самостојното задолжување нуди поголема автономија, но бара повисоко ниво на финансиска дисциплина.

Во крајна линија, изборот на инструментот е важен, но клучно за успешното задолжување на општините е проектите и условите за финансирање да бидат внимателно избрани и усогласени со долгорочната финансиска одржливост на општината.

Рената Давиткова Панчева е помошник раководител на Секторот за управување со јавен долг при Министерството за финансии. Поседува MBA диплома од IEDC – Bled School of Management, а има завршено и магистерски и додипломски студии на Економскиот факултет при Универзитет „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје. Со повеќе од дваесет години професионално искуство во областа на јавниот долг и јавните финансии, таа има значајна улога во координацијата на процесот на издавање државни хартии од вредност, подготовката на стратешки документи, обезбедувањето навремена и ефикасна отплата на обврските, како и во процесите поврзани со задолжувањето на општините, вклучително и анализа на кредитоспособноста на единиците на локалната самоуправа. Нејзината професионална експертиза и посветеност се насочени кон понатамошно унапредување на управувањето со јавниот долг и кон развој на одржлив и одговорен систем на задолжување на општините, како и унапредување на меѓународните финансиски односи на државата. Редовно учествува на меѓународни конференции, обуки и професионални форуми од областа на јавниот долг, фискалната политика и финансиските пазари.